政府绿色采购基础性指标研究报告
时间： 2016-01-11
政府绿色采购的效益分析和绩效评价工作是政府绿色采购可持续发展的必要保障和有利工具，同时，政府绿色采购本身的推进和实施也是开展评价工作的前提和基础，从发展的根本上来说，建议国家出台政府绿色采购专项法规是支持和发展政府绿色采购及其相关工作，立足我国绿采现状，积极推进和发展绿色采购相关配套政策、管理机制、数据报告机制等，是全面开展我国政府绿色采购效益评价的基础。
1. 政府绿色采购效益分析
1.1 政府绿色采购的经济效益分析
政府绿色采购兼具私人采购的商业行为和政府绿色采购的非商业行为双重性质。首先，作为一种采购行为，政府绿色采购与私人采购一样，行为的成立在于采购人与供应商之间自由意思表达的一致。其次，作为政府绿色采购的公共资金支配者与供应商进行活动行为时，政府享有单方面变更或中止采购行为内容的特权，从而否定了商业行为的意思自治原则和契约自由原则。
上述推理隐含了一个假定前提，即生产技术和市场需求是固定不变的。但现实中的情况更为复杂：政府绿色采购对绿色产品的生产技术、市场需求可能产生较大影响，从而对绿色产品的生产成本有较大影响；传统产品可能遭受绿色壁垒，从而失去已有的国外市场；产品成本不仅要考虑采购成本，还要考虑使用成本和处理成本；政府考虑的成本不仅包括经济成本，还包含社会成本；绿色产品对资源的充分利用，可减少资源需求，抑制资源价格的过快上涨。因此，从动态的角度更加全面地认识政府绿色采购成本，是对政府绿色采购经济效应进行客观分析的前提和基础。
污染实质上是一种经济浪费，是资源使用不完全、无效率和无效果的表现，而绿色则意味着资源的充分、高效利用。政府绿色采购的巨额市场可使绿色产品生产达到规模经济，激励绿色技术开发，降低绿色产品生产成本；政府绿色采购有利于企业突破绿色壁垒，保住已有的国外市场；政府绿色采购有利于抑制资源价格的过快上涨。因此，政府绿色采购首先具有经济效益，在生态文明建设的背景下，其经济效益将愈发显著。
1.2 政府绿色采购的生态效益分析
环境是公共物品，污染环境是“公地悲剧”，污染者大量消费环境资源，但其私人成本远小于社会成本，结果把环境成本强加给社会，对整个社会造成巨大的负外部性。与传统产品相比，绿色产品向外界排放更少的有害物质，减少了环境污染；绿色产品的可循环使用，一方面减少了废弃物污染；另一方面也减少了产品需求，从而减少产品生产过程中的污染；绿色产品的节能特性，减少了能源生产、消费过程中的污染。
政府绿色采购激励绿色技术开发，降低绿色产品成本，倡导绿色消费观念，促进绿色产业形成，从而极大地保护了环境，降低了社会成本。同时，绿色产品的正外部性，依靠市场自身力量难以有效提供，需要政府的干预，政府绿色采购不乏为一种有效的干预手段。环境友好型的公共采购政策，对于激励产品革新及增加对设计合理的环保产品的关键性作用。政府绿色采购其通常采购和分配的物品不以制造和转售为目的，无盈利动机和需要。在政府绿色采购中，不但要做到采购“绿色”的产品，还要保证所购买产品的生产过程、使用过程和废弃处置过程等整个生命周期都是“绿色”的，没有对环境造成损害或损害明显低于正常水平，通过政府的绿色采购活动，全方位、全过程推动经济增长方式的转变，促进循环经济的确立和发展。
政府绿色采购的对象仍然具备商品的本质特征，即成本与收益的均衡考量。但与以往相比，政府绿色采购同时注重采购对象的环境因素，通过选择对社会有益、对公众健康有保障的商品，为环境保护和可持续发展做出贡献。因此，政府绿色采购的生态效应突出表现在它体现了一种价值导向，即在购买和消费商品时，注重商品的环境因素，使采购行为与社会的环保要求相一致，用购买权鼓励环境行为和使用价值俱佳的商品及生产企业。
1.3 政府绿色采购的示范效益分析
政府绿色采购的示范效应是指政府的采购行为对个人消费行为的导向性影响。传统的生产和消费模式以“大量消耗、大量排放、大量污染”为主要特征。尤其是在工业化过程中，生产是“粗放型”的，消费是“资源浪费型”的。例如，在传统生产模式下，生产者只注重产品的生产成本，忽视产品进入流通和消费领域后的回收利用，在产品设计和生产制造时较少考虑采用有利于综合利用的原材料等，因而生态效益非常低下。有鉴于此，世界各国纷纷推出各项有关政府绿色采购的政策和措施，包括：推出鼓励和推动绿色采购的法律与行政命令；制订和出版各种指导纲要与手册；列出绿色采购产品清单等。总体来看，各国推动政府绿色采购的方式大致可分为两种：一种是由国家政府确立政策方向，指导下一级政府进行采购；另一种是以地方团体自发的绿色采购行动为主导，政府仅属于辅导协助的地位（如瑞士联邦建筑物组织会议作为民间行业组织负责协调建筑业采购）。
由于政府绿色采购具有公开性、公平性和广泛性等特点，因而能够给消费者带来购买的示范效应，并有助于从消费环节塑造生态消费和可持续消费模式。这是由于政府具有权威性，政府绿色采购往往被认为是“理性地掌握了更多信息，具有不可被欺骗性”。
具体来讲，政府购买在普通消费者眼中往往是理性的象征，因此，其他社会主体常常会效仿政府的购买行为，在消费中跟随政府进行消费品或消费服务选择。政府正是通过绿色采购活动，示范地引导人们改变不合理的消费行为和消费习惯，减少因不合理消费对环境造成的压力，从而在全社会塑造起生态消费和可持续消费的模式。
构建政府绿色采购评价指标体系，从而对政府绿色采购的经济效益、环境效益、示范效益进行科学评价，是检验政府绿色采购效益的重要工具，是推动政府绿色采购发展的重要一环。
2.我国政府绿色采购项目绩效评价体系现状
2.1 现有政府绿色采购绩效评价体系的优点
目前政府绿色采购工作已在我国全面铺开，政府绿色采购的绩效评估还处于探索阶段，尚未形成一套完整可行的绩效评估体系。政府绿色采购绩效评价主要还是针对我国政府绿色采购资金使用的监督检查，在我国这项工作起步较晚，而且缺乏系统性的理论研究，到目前为止仍然无法适应我国经济的发展与政府绿色采购的客观需要，还不能称为真正意义上的政府绿色采购绩效评价。现阶段我国政府绿色采购绩效评价体系的主要指标是资金效率及行政效率，其中多数情况下又以资金效率为主。
资金效率主要是用于衡量政府绿色采购的节支情况，目前我国主要使用的指标为节约额和节支率。具体公式如下：
政府绿色采购节约额=政府绿色采购预算金额－实际政府绿色采购金额；
政府绿色采购节支率=政府绿色采购节约额/政府绿色采购预算金额×100%
由于不同的政府绿色采购行为中政府绿色采购的规模不同，用节约额进行比较缺乏可比性，所以一般用节支率来进行比较，节支率越大说明政府绿色采购节约的资金越多，采购绩效越好。使用资金效率指标的优势在于，可以促进采购部门努力降低采购成本，促使各个供应商降低报价，从而达到节约项目采购资金的目的。
行政效率主要用于衡量政府绿色采购是否能及时满足需求单位的需要。一般来说政府绿色采购的行政效率主要是指集中采购的行政效率。具体可通过政府绿色采购周期指标来衡量，即从上报需求计划，政府绿色采购中心接受委托，财政部门进行需求核对及下达任务但，媒体发布政府绿色采购需求信息到签订政府绿色采购合同为止的时间。我国《政府绿色采购法》规定了其中某些期间的要求，如指定媒体必须在收到公告之日起三个工作日内发布公告，货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于××天，但一般来说，实际上政府绿色采购周期比这些期间加总起来的时间要长一些，一般认为，政府绿色采购周期越短，效率越高。使用行政效率指标的优势在于，可以提高采购部门和代理部门的工作效率，缩短采购项目执行的时间，降低采购项目的时间成本，及时的满足需求部门的要求。
以上两种指标都具有统计方法简单，数据采集单一，容易量化，标准统一可比性强的优点。
2.2 现有政府绿色采购绩效评价体系的缺点
目前我国政府绿色采购绩效评价主要采用的两种指标本身并没有问题，但单纯以这两种指标作为政府绿色采购绩效评价的主要指标，这是非常片面的、不准确的。主要问题在于：
当前，我国政府绿色采购绩效的评价仅以上述提到的两种指标作为标准，是较为片面及不完全准确的，当然上述两种指标仍应是评价标准之一。单以这两种指标为基准会产生的问题原因如下：
（1）无法完全表示出一个采购项目带来的人文、社会、环境效益等内容；
（2）宏观调控采购支出的效果的指标体系无法体现；
（3）采购支出的综合绩效显示出不完整性；
（4）现有政府体制把政绩列为其考核的主要指标，则会使得采购承办部门针对采购项目单纯地追求可带来的经济效益或尽可能体现该项目的时间效率而忽略其他因素的影响，引发“政绩工程”；
（5）绩效评价制度的另一指标以预算作为基础也极其不准确。首先预算是由政府的财政部门编制，其次政府本身精力及能力存在一定偏失，人为评估也有可能带来偏颇，不免会有失误。
2.3 现有政府绿色采购绩效评价体系的难点
至今政府绿色采购资金绩效多少都涉及我国政府绿色采购资金的监督评估，但只以监督为主要目的的行为，真正意义上无法成为政府绿色采购绩效评价的内容。为了加强我国财政资金的管理，各级财政部门制定了一些绩效考核管理的方法并实施，但因针对此方面的作业起步较晚且没有做到针对性、系统性的研究，无法很好适应现有我国经济的发展和政府绿色采购的需要。其主要问题体现在以下几点：
（1）缺乏统一的法律保障
我国迄今为止未出台全国各地统一的关于政府绿色采购绩效评价内容的法律规定，这样使得采购绩效评价工作缺乏制度和法律的保障及约束。在没有得到立法支持的情况下，相关评价工作很难取得实效进展。
（2）没有明确的管理机构
现阶段，政府各管理部门从技术能力、项目管理等方面执行采购绩效评价工作，但其指标、方式等都各存在差异，无法统一，使得最后的评价结果差异极大，没有可比性。这种既是“球员”又是“裁判”的评价体制无法客观保证其评价结果的公正性，这也是导致至今我国在此项工作上滞后的原因。针对此不妨参考西方大多数国家或世界银行等国际组织的经验，设置专门机构来做政府绩效评价工作，保证统一性。
（3）缺乏规范的指标体系
政府各有关部门对政府绿色采购绩效评价的指标制定有单一性、平面性。侧重在技术、工程、财务资金使用的合规性上，而资金使用效益评价缺乏。并针对不同层面、不同行业、不同性质的支出等方面无法综合、立体评价。未建立一套在严密数据分析基础上的、缺乏科学的、完整规范的评价指标体系和方法，将影响其评价结果的公正合理。评价工作技术性上的缺陷也是严重影响我国此方面发展的直接原因。
（4）支出评价内容不完整
在支出评价这方面，各有关部门对政府绿色采购绩效评价重点审核其项目支出是否符合国家规定和现行相关政策，忽略项目发展效益及其效率的评价。评价的考察对象仅限于项目本身，项目内外因素的综合分析未做评价。这种侧重合规性评价，忽视效益评价导致支出评价内容不完整。其实政府绿色采购绩效评价工作不单只涉及项目审核、回报等，其各种宏观因素的评价，如投资会带来的人文环境、社会环境、自然环境等都对经济发展运行深有影响。以后规范评价工作时应当包含这些内容，才能真正为政府宏观决策服务。
（5）支出评价结果的约束乏力
制约我国政府绿色采购绩效评价工作深入开展及权威性是因为现采用的评价体系不健全、缺乏法规约束。各有关部门只对评价结果作为项目建设档案保存，或者用于新项目管理的参考，对采购项目中的执行过程、成绩、存在问题等环节负责人没有直接的约束力，使其评价工作过于形式化。
3. 政府绿色采购绩效评价指标体系的设计原则
3.1 系统性与整体性相结合的原则
系统性与整体性相结合的原则不仅仅关注各要素的优劣，更要关注各要素之间的联系和相互作用，通过研究和利用这些机理来提高系统整体的水平。政府绿色采购绩效评价指标体系内的指标要能够全面系统的反映政府绿色采购绩效管理的基本要求，并且通过各项指标之间的相互作用，达到全面的反映政府绿色采购绩效的数量和质量等基本要求的目的。
3.2 可行性与可比性相结合
政府绿色采购绩效评价的目的是：使政府绿色采购支出的过程和目标实施的情况处于全面有效的监督之下，从而找到进一步提高政府绿色采购综合绩效的方法。为了达到这一目的就必须要设计出相应的考核指标，这些指标的设置必须要能体现我国经济和社会的发展现状和趋势，符合相应的国际法及国际惯例，针对我国政府绿色采购的现状和特点。
3.3 定量分析与定性分析相结合
定量分析是通过对按照一定要求收集的一系列统计数据按照统一的计算方法得到的结果进行分析的方法，它具有很强的客观性。定性分析是由评价者运用其自身的知识参照一定的标准进行分析的方法，具有很强的主观性。单纯的使用任何一种指标来衡量政府绿色采购的绩效都是缺乏客观性、公众性的，都是不全面、不准确的。特别是在对一些对国民经济和社会发具有重大推动性的采购项目的绩效进行评价时，由于这一类项目投资数额巨大、实施周期长、运行时间久，其绩效的发挥具有明显的滞后性。比如现在正在进行的载人航天工程、登月计划等。还有一些项目其直接经济效益不明显，但外溢效益显著，如仅仅使用定量的经济指标对其绩效进行衡量显然是不恰当的，如环境保护类项目、公益性项目等。所以说只有运用定量分析和定性分析相结合的方法才能客观全面的对政府绿色采购绩效进行评价。
3.4 可测性原则
在实施过程中，政府绿色采购绩效评价的指标必须要具有可行性。首先，指标本身要能够用可操作化的语言来准确的定义，其内容是能够运用现有的工具或技术测量并能够获得明确结论。定性指标也应具有直接可测性，不具有直接可测性的，必须通过设计可测的间接指标来体现。其次，指标在评价过程中要具有可行性，是否能够获得充足的相关信息，评价主体是否能使用所获得的信息做出准确的评价。这些都是可测性原则所关注的问题。
4. 政府绿色采购绩效评价指标体系的影响因素
从管理学的角度来说，影响管理控制系统的因素主要划分为：外部环境因素、组织发展因素、组织规模因素、管理或工作因素。在政府绿色采购绩效评价体系的构建中主要的影响因素可划分为：政府绿色采购目标、政府绿色采购内容、政府绿色采购的主客观条件、事物发展的一般趋势、政府绿色采购绩效评价信息的取得及其运用五个方面，并从系统性的角度综合掌握和妥善处理相互之间的关系。
4.1 政府绿色采购的目标
政府绿色采购绩效评价的目的就是要评测采购项目战略战术目标的实现程度。因此政府绿色采购项目的战略战术目标就成为影响政府绿色采购绩效评价指标体系构建的首要因素。根据我国《政府绿色采购法》及我国国情，我国政府绿色采购的主要目标可以分为下列六个方面：
（1）经济有效性目标。世界各国政府及各国际组织的采购行为都是以经济有效性为其首要目标。政府绿色采购的经济有效性目标要求在政府绿色采购中要以最经济的条件采购到质量、功能合乎要求的货物、工程或服务，达到使用最少的公共资源获得最多的公共利益的目的。政府绿色采购的经济有效性目标包括采购资金的节约率、采购效率、采购项目的社会效益等方面。
（2）促进国际贸易的扩大化和自由化。当今国际社会经济增长迅猛，全球经济一体化进程快速发展，世界各国政府及各国际组织都将促进国际贸易作为其目标之一。对于我国政府来说，促进国际贸易的扩大化和自由化，不仅可以提高政府绿色采购的经济效益，让政府可以在全球范围内寻找供应商，以获得最有利的价格，还可以使国内企业有机会与国际化的大公司竞争或合作，作为开放国内市场的回报，能使国内企业可以以更优惠的条件取得质优价廉的原材料、设备、技术等生产资料，同时也为国内企业开辟新的市场成长为国际化的大公司提供条件。
（3）对国内经济实施宏观调控。政府绿色采购一直是各国政府对国内经济实施宏观调控的重要手段。当国内经济指标下滑，就业率下降，居民消费能力降低时政府可以扩大采购规模，增加内需从而促进社会就业，提高居民收入，促进消费将国内经济引向良性循环的轨道。当国内经济过热，泡沫经济凸显时政府可以缩减采购规模，减少投资抑制经济过热的势头。政府绿色采购还可以通过加大或减少对特定产业的投资达到调整产业结构的目的。
（4）促进自主创新。促进自主创新保护民族产业是政府绿色采购的基本政策目标。但政府绿色采购对民族产业的保护并不是针对所有的企业，而是主要针对业内较为领先的部分企业，帮助行业优胜劣汰，整合资源重点扶植一批有实力的企业和产品。
（5）环境保护。在环境保护越来越得到重视的今天，各国政府虽然都制定了大量的相关法律法规，但这些法律法规的落实情况却不容乐观。首先，由于环境保护项目大都具有投资规模大、时间长、见效慢等特点且大都是公益性项目，导致私人企业投资环境保护项目的情况很少，很多大规模的、长期的项目都是由政府进行投资的。其次，政府绿色采购还可以通过政策引导供应商改进技术，减少产品生产过程中或产品本身对环境的影响，如对政府绿色采购的工程项目提出能耗及环保要求，多采购在环保方面做得好的企业的产品，减少采购对环境污染较为严重的企业的产品，多采购新能源汽车少采购大排量汽车等等。
（6）促进廉政建设。政府绿色采购往往具有金额大、数量多等特点，加上很多的采购涉及特殊技术或国家秘密，致使很多政府绿色采购项目的供应商较为稀缺在市场上缺少竞争，这些特点都极易滋生腐败，因此世界各国及各政府组织都把反腐倡廉作为政府绩效考核的重要目标。廉洁的政府绿色采购过程有助于提高政府的公信力，提供市场公平的竞争环境，有利于引入潜在的供应商，使各供应商更加积极地参与到政府绿色采购活动中来，进而提高政府绿色采购的经济效益，推动社会向前发展，形成良性循环。特别是在国际性的招标项目中，只有使所有的供应商都相信他们都是在一个公平公正的条件下竞争，才能激发他们的积极性促使各供应商拿出自己的全部优势，只有这样政府才能获得最大的利益。
5. 政府绿色采购项目绩效评价指标体系的总体框架
政府绿色采购绩效评价体制改善的重点，是建立一套全新的政府绿色采购绩效评价指标体系，合理科学的指标体系是评价政府绿色采购支出效果、衡量政府绿色采购目标实现情况的基本依据；是准确反映政府绿色采购过程，预测政府绿色采购项目发展趋势，评价政府绿色采购效益的工具；也是改善政府绿色采购绩效评价体系的难点所在。
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